村民委员会组织法释义（十一至二十条）

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村民委员会组织法释义（十一至二十条）

　　第十一条 (村委会成员的产生和方式)

　　第十一条 村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

　　村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。

　　【释义】本条是关于村民委员会选举方式和任期的规定。

　　在一个村的范围内，村民朝夕相处，生产和生活相关，对本村的情况最了解。谁有经济头脑，谁老实厚道，谁为老百姓办事，大家心中都有一杆秤。村民知道谁能胜任主任，谁合适当委员;村民更知道村民委员会应由哪些人组成，才能代表自己的意愿和利益，才能保持农村稳定，带领大家致富奔小康。因此，有条件实行村民委员会主任、副主任和委员的直接选举。“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”，就是指由全体有选举权的村民，直接投票选举产生，不需要经过任何其他环节。这就意味着：第一，村民委员会主任、副主任、委员三种职务都必须由村民直接投票选举产生，不得先选举村民委员会委员，然后再由委员自己推选主任和副主任。第二，不得采用户代表选举，更不得采用推选村民代表，然后由村民代表选举村民委员会主任、副主任和委员的做法。

　　在以往的村民委员会选举中，选举不民主的情况时有发生，有些地方不经选举而直接指定、任命村民委员会成员;随意撤换村民委员会成员，严重挫伤了村民参加选举的积极性。针对这些情况，这次增加规定：“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”这也就是说：村党支部、乡镇党委、人大、政府和其他上级机关都无权任命、指定或委派村民委员会组成人员，更不得随意撤换。凡是采取上述做法的，都是违背法律的，一律无效，应当予以纠正。

　　村民委员会任期三年。村民委员会作为基层群众性自治组织，为了便于村民监督，便于做出工作成绩，任期不宜过长，也不宜过短。任期三年，既能增强村民委员会成员的责任感，又为村民委员会做出工作成绩提供了时间保障，比较适合我国农村基层的情况。同时，乡镇人民代表大会代表任期三年，村民委员会可以与乡镇人大代表同步换届，集中力量搞好选举，有利于节省时间、人力、物力和财力。

　　村民委员会三年任期届满，应当及时进行换届选举。根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发 [1998]9号)的精神，村民委员会要依法按期进行民主选举。未经县(市、区)委批准，无故拖延选举的，要追究乡镇党委和村党支部、村民委员会主要负责人的责任。

　　村民委员会成员可以连选连任，它不仅可以激励村民委员会成员在任期内热心为村民服务，办好事、办实事，努力做出工作成绩，争取下届连任，而且可以保持村民委员会的连续性、稳定性和积累工作经验，这对于加强村民委员会的组织建设，无疑将起到积极的作用。村民委员会成员连选连任，到底可以连任多少届，法律没有限定次数。只要村民拥护，本人愿意，就可以连任。我国农村有许多从实践中脱颖而出的能人，深受村民信任，在村里工作十几年甚至是几十年，为村里的建设作出了重要贡献。因此，连选连任，有利于村民委员会保留、吸纳优秀人才。连选连任是否会导致终身制、家长制、一言堂，助长官僚主义作风呢?由于有三年一次的选举机制，法律又规定了罢免程序，因而不会出现这样的问题。一旦有这种情况，村民就会不再选举他，使他落选，或者予以罢免。当然，一些连选连任的村民委员会成员，也不能居功自傲，要时刻自觉摆正位置，同村民保持密切联系，积极为村民服务。

　　第十二条 (村委会选举的普遍性原则)

　　第十二条 年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权;但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。

　　有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布。

　　【释义】本条是关于村民选举资格和村民名单的规定。

　　村民选举资格是指村民具备什么条件可以享有选举权和被选举权。这里的选举权是指村民依照本法的规定可以参加村民委员会的投票选举;被选举权是指村民可以被依法提名为村民委员会候选人，被选为村民委员会成员。村民具备以下几个条件就享有选举权和被选举权：

　　第一，依法具有中华人民共和国国籍，属于本村村民。对于本村村民的界定，法律没有规定。通常认为，居住生活在本村，户口在本村的村民，属于本村村民。由于社会主义市场经济的发展，流动人口的增加，人户分离的现象越来越多。有的村民长期在外工作、生活，但户籍还在原居住地的村，这种人是否属于住在村的村民，能否参加当地村民委员会的选举，由于情况多种多样，可由各地制定选举办法具体规定。

　　第二，到选举日为止年满十八周岁。为什么年满十八周岁的人才享有选举权利呢?因为选举权与被选举权是村民参与自治的一项基本权利。需要有一定的社会经验和参与社会生活的能力。从自然与社会的角度看，年满十八周岁，公民的生理与心理发育趋于成熟，具有完全的行为能力，能够就是非、善恶、美丑、好坏作出判断，可以独立进行民事活动，是完全行为能力人。规定年满十八周岁的村民有选举权和被选举权符合我国农村实际。

　　第三，享有政治权利，即未被剥夺政治权利。选举权利是一项神圣的权利，是公民参与国家管理的有效的重要形式。被剥夺政治权利的人通常包括危害国家安全的罪犯、被判处死刑、无期徒刑的罪犯及其他严重破坏社会秩序的犯罪分子，这些人对国家、社会和人民构成了极大危害，有些甚至是以推翻人民民主专政政权和社会主义制度为目的，允许这些人参与国家和社会生活的管理是不符合社会主义法制原则的，同时也是违反广大人民群众意愿的。因此，被剥夺政治权利的人不享有选举权和被选举权。

　　村民具备上述三个条件就享有选举权和被选举权，不论他是哪个民族、是男是女，信仰什么宗教，教育程度和经济状况如何。也就是说，村民的选举权不因村民天生差别和后天经济、教育等条件造成的差异而受到影响。这对于每个公民来说体现了选举权的平等性，而对社会来说体现了选举的普遍性。

　　有选举权和被选举权的村民，经村民选举委员会登记确认，列入选民名单，选民名单应当在选举日的二十日以前公布。公布有选举权和被选举权的村民名单具有重要意义。本村谁有资格参加村民委员会成员的选举，谁没有资格，通过村民名单可以得到公开确认。规定村民名单应在选举日的二十日以前公布，一是为了使村民有充分的时间酝酿、讨论村民委员会成员的候选人;二是对于有意想要成为村民委员会成员候选人的村民来说，有时间向村民介绍自己;三是便于处理对村民名单的不同意见。

　　第十三条 (村委会选举的组织机构)

　　第十三条 村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。

　　【释义】本条是关于村民选举委员会的规定。

　　村民委员会的选举由村民选举委员会主持。村民选举委员会是主持村委会选举的惟一机构，其他任何机构和组织都无权主持村委会的选举。根据村民选举工作的实践经验来看，村民选举委员会的主要工作有：一是接受有关部门对选举工作的指导，制定选举工作方案。组织村民学习法律、法规和有关文件，公布选举日期。二是组织培训本村选举工作人员。三是进行村民登记，审查村民选举资格，公布选民名单，并处理村民对选民名单的意见。四是组织选民酝酿、推荐、提名候选人，根据投票结果公布正式候选人名单。五是同选民商定选举方式和投票表决方法。六是确定、公布选举日期、地点和投票站，主持村民大会的选举及表决。七是受理和调查村民有关选举的申诉和控告。八是监督选举过程，确定选举结果是否有效，公布选举结果并报乡镇人民政府备案。九是整理和建立选举工作的档案，总结选举工作。十是处理选举工作中的日常其他事项。

　　村民选举委员会成员由推选产生。具体的产生方式有两种：一是由村民会议推选产生;二是由各村民小组推选产生。推选村民选举委员会的工作由谁主持，法律没有规定，现实中一般是由村党支部或原村委会主持。选举委员会组成人员的数量一般根据村的大小和选民多少来决定。组成人员一般是三至七人。村民选举委员会一经推选产生，就应及时向全体村民公布。村民选举委员会是一个临时机构，换届选举一旦结束，村民选举委员会就应当解散，即村民选举委员会开展工作的时间是从其产生之日起至新一届村委会召开第一次会议为止。

　　推选村民选举委员会成员，要注意以下问题：一是要坚持对选举委员会成员的素质要求。应当把有威望有能力和乐于为村民服务的人推选出来。二是选举委员会成员结构应当合理，要有一定的代表性。既要有本村党组织和其他群众组织的代表，也要有村民小组长和村民代表，还要有老党员和老干部。三是选举委员会成员要自身公正，依法办事。村委会成员正式候选人不能当选举委员会成员，凡已被推选为村委会成员正式候选人的，应当辞去选举委员会成员的职务，并及时增补他人。

　　第十四条 (村委会的选举程序)

　　第十四条 选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。

　　选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效;候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。

　　选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，设立秘密写票处。

　　具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。

　　【释义】本条是关于村委会选举的规定。

　　关于村委会的选举，试行法只原则规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”，对于选举中涉及的具体问题没有作规定。在试行法施行过程中，各地做法很不一样。有的地方能够发扬民主，由村民选出他们满意的村委会成员;而有的地方则不注意发扬民主，如在选举中限制村民提名候选人，甚至由上级委派村委会成员，影响了村民自治的实现。扩大基层民主，民主选举是基础。针对这些情况，本次修订村委会组织法时，总结一些地方的好的做法，对村委会选举作了进一步具体规定。

　　关于提名候选人

　　提名候选人，是关系到选举是否民主的重要环节。村委会选举提名候选人的提名方式，与我国其他法律规定的选举提名候选人的方式有所不同。我国的选举法和地方组织法规定，选举人大代表和选举国家机关领导人时，提名候选人的方式主要有以下几种：一是由政党、人民团体提名推荐，如选举法规定，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐全国和地方各级人民代表大会的代表候选人;二是由选民或代表联名推荐，如选举法规定，选民或者代表，十人以上联名，可以推荐全国和地方各级人民代表大会的代表候选人;三是由本级人民代表大会主席团提名，如地方组织法规定，本级人民代表大会主席团可以提名县级以上的地方各级人大常委会的组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长的候选人。

　　根据本条的规定，选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。也就是说，只有本村有选举权的村民才能提名候选人，其他任何机关、团体和个人都无权提名村委会成员候选人。村民直接提名候选人可以有两种方式：一是村民个人提名候选人，二是村民联合提名。由村民个人提名候选人，俗称“海选”，由吉林省梨树县率先实行。所谓“海选”，就是由每个村民完全凭自己意愿采用投票的方式提出候选人，以得票多的作为正式候选人，然后进行正式投票，选出村委会成员。由村民联名提出候选人，即由村民采用联合署名的方式提出共同候选人。至于多少人联名可以提出候选人，本条没有作具体规定，可由地方人大常委会或政府根据本地实际情况作出具体规定。如果地方(省、市、县)没有作具体规定，村的选举办法可作具体规定。地方作具体规定时，可以考虑参照代表选举，以由村民十人以上联名为宜。村民联名提出的候选人过多时，可采用预选的方式确定正式候选人。所谓预选，就是将所有候选人都列入预选名单，由村民进行无记名投票，然后以得票多的为正式候选人，再正式投票选举。经过预选确定的正式候选人必须多于应选人数，实行差额选举。

　　第十八条 (村民会议的召集)

　　第十八条 村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。

　　村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。

　　【释义】本条是关于村委会与村民会议关系的规定。

　　一、村委会向村民会议负责和报告工作

　　村民会议由本村年满十八周岁的村民组成，是村民实行自治的权力机构;村委会由村民直接选举产生，是村民实行自治的执行机构和工作机构，二者是自治的权力机构与执行机构和工作机构的关系。这种关系具体体现在：一是村委会执行村民会议的决定。重要问题由村民会议决定，而不是由村委会决定。对于涉及全村村民利益的事项，村委会必须提请村民会议讨论决定，村民会议讨论决定后，由村委会贯彻执行。二是村委会向村民会议负责并报告工作。村委会的权力来源于村民会议，是村民实行自治的执行机构和工作机构，是村民通过村民会议实现其意志和利益的组织者。村委会及其下属任何机构的权利，都不能超过村民会议。村委会的每一位干部都有义务向村民会议如实报告工作情况，从而使村委会的一切工作和活动都对村民会议负责，接受村民会议的监督。村民会议每年审议村委会的工作报告，并评议村委会成员的工作，这是村民会议的重要职权之一，是村委会向村民会议负责的具体体现，也是村民履行自治权利的体现。按照本条的规定，村民会议每年至少要听取和审议一次村委会的工作报告，以使村民对村委会的工作有足够的了解，增强村委会工作的公开性。同时还可以使村民对村委会的工作提出意见和建议，以便村委会改进工作。

　　要正确处理好村民会议与村委会的关系，在实际中应注意以下问题：一是树立村民会议的权威性，保证实现法律赋予它的权力。必须保证村民会议按时召开，村委会及其下属机构必须认真执行村民会议的决定，积极主动向村民会议报告工作，接受村民会议的监督。二是村民应积极支持村委会的工作，发挥村委会的作用，为村委会顺利实施村民会议通过的各项决定创造条件。

　　二、村民会议由村委会召集

　　根据本条第二款规定，村民会议由村民委员会负责召集。村委会作为村民自治的组织者和执行者，召集村民会议既是它的职权，又是它的义务。根据村委会组织法的规定，在下列情况下应当召开村民会议：(1)村委会的设立、撤销、范围调整;(2)村民选举委员会的产生;(3)罢免村委会成员;(4)听取审议村委会工作报告;(5)讨论决定涉及村民切身利益的事项;(6)制定、修改村民自治章程、村规民约;(7)有十分之一以上村民提议召开村民会议。村民会议一般由村委会全体成员集体主持。所谓集体主持，就是对村民会议的议程、会议举行过程中遇到的问题等，都应当集体讨论决定，不能一个人说了算。村民会议由村委会集体主持，有利于发扬民主，发挥集体智慧，减少失误，也有利于培养村委会成员的民主意识，养成集体讨论决定问题的习惯。当然，村委会集体主持并不等于开会时每一个村委会成员都是会场的主持人。村委会可以协商推荐一人或几人主持会场。主持人应当贯彻村委会集体讨论决定的精神，不能擅做主张，随意改变会议的议程等。对于会议举行过程中遇到的问题，主持人应当及时和村委会其他成员交换意见，集体讨论解决。

　　第十九条 (村民会议讨论决定的事项)

　　第十九条 涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：

　　(一)乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用;

　　(二)本村享受误工补贴的人数及补贴标准;

　　(三)从村集体经济所得收益的使用;

　　(四)村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案;

　　(五)村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;

　　(六)村民的承包经营方案;

　　(七)宅基地的使用方案;

　　(八)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

　　【释义】本条是关于须经村民会议讨论决定的事项的规定。

　　村民自治作为基层直接民主形式，其基本内容就是，凡是关系到村民群众利益的事项，由群众自己当家，自己做主，自己决定。村民群众直接参与村级重大事项的决策，是村民自治区别于国家管理的重要标志之一。村民对村级事务的决定权，是村民自治权的集中体现，也是村民自治的关键环节。1987年颁布的试行法第十一条规定，涉及全体村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。由于试行法没有具体规定哪些事项应当由村民会议讨论决定，实践中往往发生少数村干部擅自决定涉及全体村民利益的大事的情况，把村民自治变成了少数村干部的自治，群众对此反映十分强烈。为此，这次修改村委会组织法时，除在第八条、第十三条、第十六条、第十八条、第二十条分别规定必须召开村民会议讨论决定外，还在本条就村委会必须提请村民会议讨论决定的涉及村民利益的事项，作了明确规定。按照本条的规定，涉及村民利益的下列事项，村委会必须提请村民会议讨论决定：

　　一、乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用

　　乡统筹指的是用于乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、交通等民办公助事业的费用。乡统筹费由乡镇人民政府编制预算方案，报乡镇人民代表大会审议通过，再分配到各个村完成。每个村如何完成乡统筹费的收缴，收缴的标准和办法，不能由少数村委会干部说了算，应当由村民会议根据本村的实际情况讨论决定。村提留包括公积金、公益金和管理费三项。公积金主要用于农田水利基本建设，购置生产性的固定资产，兴办集体企业等。公益金主要用于供养五保户，补助特别困难户，以及其他集体福利事业的支出。管理费主要用于支付干部的报酬和管理开支。由于我国目前绝大多数的农村兴办公益事业和公共事业，主要还是靠村民自己出钱、出物，因此，村提留的收缴数量、收缴办法以及用途必须由村民会议讨论决定，以便使村提留取之有度，用之合理，量力而行。如果不尊重群众的意愿，不考虑村民的负担能力，搞强迫命令，即使是为群众办好事，也得不到群众的认可，事情往往会被办糟。近年来，党中央多次强调要减轻农民负担，党的十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》又强调指出：“合理负担坚持定项限额，保持相对稳定，一定三年不变”，讲的就是“三提五统”一定三年不变，各地必须坚决执行。

　　二、本村享受误工补贴的人数及补贴标准

　　这里“享受误工补贴的人数”不仅包括村委会干部，还包括其他需要由群众负担或从村集体经济开支的人员。村委会是农村基层自治性组织，不是一级政权，也不属于国家机关，村委会成员不能从国家领取工资。但村委会成员从事村委会的工作，必然要占用大量的时间和精力，应当给予适当的误工补贴。为此，村委会组织法第九条规定，村委会成员不脱离生产，根据情况，给予适当补贴。补贴标准太高，增加农民的负担;补贴标准太低，不利于调动村委会成员及其他人员的积极性。补贴人数和补贴标准不能由少数干部说了算，必须经村民会议讨论决定，避免一些村干部采取种种手段，向村民多收钱，多拿多占。村民会议可以从本村的实际出发，根据本村的经济状况和村委会成员所承担的任务来确定补贴人数和补贴标准。

　　三、从村集体经济所得收益的使用

　　这里的“村集体经济”主要包括：由村投资兴办的各种企业、经济实体;村投资的股份制企业;集体统一经营的收入;出租村农民集体所有房屋、财产所得的收入;各种承包费用;士地补偿费，等等。凡是从村集体经济中所获得的收益必须向村民会议报告，所得收益如何使用，必须由村民会议讨论决定。

　　四、村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案

　　目前各地都在加强精神文明建设，很多村都兴办了学校、村建道路、医院、敬老院、幼儿园等公益事业，其经费来源主要从农民群众中筹集。由于我国多数地方农民生活还不富裕，村委会在决定兴办村办学校、村建道路等村公益事业时，其经费筹集方案应提请村民会议讨论，多数群众赞成的事情可以办，多数群众不赞成的，即使是好事，也不能办。

　　五、村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案

　　村集体经济项目的立项和各种承包方案，与农民群众的切身利益密切相关。过去有的地方在村集体经济项目立项时，没有经过充分论证，村干部说上马什么就上马什么，造成不应有的损失。还有的村干部在决定承包方案过程中，以权谋私，照顾亲朋好友，群众对此很有意见。规定村集体经济项目的立项、承包方案及公益事业建设承包方案必须由村民会议讨论决定，不仅有利于科学决策，减少不必要的损失，同时还有利于化解矛盾，促进廉政建设。

　　六、村民的承包经营方案

　　深化农村改革，首先必须长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制。稳定家庭承包经营，关键是要稳定土地承包关系。按照新修订的土地管理法的规定，属于全村农民集体所有的土地，有区域性集体经济组织的，由集体经济组织作为发包方，将土地承包给村民经营;没有区域性集体经济组织的，由村委会作为发包方，将土地承包给村民经营。过去，有的村委会违反党在农村的政策，搞高价发包，或未经村民同意，就收回村民承包的土地，在农民群众中造成很坏的影响。为此，新修订的土地管理法第十四条规定：“土地承包经营期限为三十年。”“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”将村民的承包经营方案列为村民会议讨论决定的事项，有利于稳定家庭承包经营体制长期不变。

　　七、宅基地的使用方案

　　村民兴建住宅，如何建，谁先建，谁后建，如何保护有限的土地资源，这些问题都应经村民会议讨论决定，之后经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。

　　考虑到我国农村情况千差万别，各地涉及村民利益的具体事项会有所不同，因此，本条还规定，村民会议认为由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，也必须由村民会议讨论决定。各地在贯彻村委会组织法的过程中，可以结合本地实际情况，进一步具体化，充分保障村民的民主权利。

　　第二十条 (村民自治章程和村规民约)

　　第二十条 村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

　　村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

　　【释义】本条是关于村民自治章程和村规民约的规定。

　　一、村民自治章程和村规民约的概念

　　村民自治章程是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村的实际情况，制定通过的实行村民自治的综合性规范，也可以说是村民自治中层次最高、结构最完整的一种村规民约，被形象地称之为“小宪法”。村规民约也是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村的实际情况，讨论制定的某一方面的行为规范。

　　我国宪法规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”村民自治中的“村民自治章程、村规民约”，就是宪法这一规定中“各种守则、公约”的具体形式。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出：要“全面推进村级民主管理。依据党的方针政策和国家的法律法规，结合本地实际，全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约，把村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，加强村民的自我管理、自我教育、自我服务。”

　　二、村民自治章程和村规民约的内容

　　1.村民自治章程的内容。从各地制定的村民自治章程来看，主要有以下一些内容：一是村级组织方面。包括村民会议和村民代表会议的组成、职权和会议制度;村民委员会的具体产生办法、职责、工作制度和下设工作机构;村民小组的划分和村民小组长的产生办法和职责;村干部的行为规范;村民委员会同村党支部、集体经济组织的关系等。二是村民的权利和义务方面。村民在村民自治活动中，享有的权利，如选举权、罢免权、监督权、知情权、批评建议权等;应当履行的义务，如遵纪守法、遵守自治章程和村规民约等。三是经济管理方面。包括劳动积累、土地管理、承包费的收取使用、生产服务、财务管理、村办企业管理办法等。四是社会秩序和精神文明建设方面。包括社会治安、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭、计划生育等等。

　　2.村规民约的内容。各地制定的村规民约的种类很多，内容十分广泛，涉及农村基层社会生活的各个方面，主要有以下一些：一是维护生产秩序方面的。农村实行家庭承包经营后，有些事情政府不便管，也管不了、管不好，需要由村民自己采用村规民约的形式加强管理。如封山育林、护山护林，保护水利设施、合理用水，禁止乱放家禽、牲畜，禁止滥砍乱伐，保护生态环境等。二是维护社会治安方面的。我国地域辽阔，村民居住分散，公安机关的管理难以顾及。再加上一些人法律知识缺乏，法制观念淡漠，肆意扰乱社会秩序。因此，很多村针对这种情况制定了村规民约，如遵纪守法、不偷盗、不赌博、不吸毒、不打架斗殴，维护社会公共秩序。三是履行法律义务方面的内容。如依法按时交粮、纳税、响应国家号召服兵役，实行计划生育，爱护公物、爱护集体财产，并履行其他应尽的义务。四是精神文明建设方面的内容。如提倡热爱祖国、热爱共产党、热爱社会主义、热爱劳动;讲礼貌、尊老爱幼、团结互助，帮助困难户，不虐待老人、妇女和儿童;讲文明、讲卫生，搞好环境美化绿化;学科学、学文化、移风易俗，反对封建迷信;积极参加各种公益活动。

　　三、村民自治章程和村规民约的制定

　　村民自治章程和村规民约都由村民会议制定通过。两者虽然在内容上有所不同，但在制定程序上大体相同，一般要经过以下几个程序：第一，调查研究，提出需要规范的内容和解决的问题。村民委员会根据本村的实际情况，针对需要解决的实际问题和村民群众普遍关心的事项以及与本村发展和建设密切相关的问题，通过调查研究，广泛征求意见，提出村民自治章程需要规定的内容，确定在哪些方面制定村规民约。第二，集中意见，拟定草案。就提出的问题和事项，发动村民广泛讨论提出意见，并集中上报村民委员会。村民委员会根据村民意见，拟定出本村的村民自治章程和村规民约草稿，再发给村民征求意见。第三，提交村民大会审议通过。在审议讨论过程中，要根据村民的讨论意见，作进一步的修改完善，然后交付表决，以到会人数的过半数通过。对一些分歧比较大的问题，可以暂不规定，待成熟之后再补充完善。第四，公布。村民自治章程和村规民约通过后，应当以适当的形式公布，可以印发各家各户;也可以张贴公布;甚至可以刻写在石碑上。同时还要按规定报乡镇政府备案，接受监督。

　　村民自治章程和村规民约制定之后，也不是一成不变的，在保持其相对稳定的同时，还需要根据实际情况，适时修订、完善。在实践中证明是行之有效的，要继续坚持;证明是错误的或者是不适当的，要及时修正;遗漏的或不周全的，要及时补充;过时的、失去意义的要删去;新出现的内容，要及时增加。需要注意的是，修订也要经村民会议讨论通过后，方能公布施行。

　　制定和修改村民自治章程和村规民约，要充分发扬民主，从实际出发。村民自治章程和村规民约是每个村民在日常生产生活中必须遵守和执行的行为规范。只有充分发扬民主，从村民中来，到村民中去，才能广泛征求群众意见，真正反映全体村民的共同利益和愿望。按照民主的程序和原则制定，不仅能集中全体村民的智慧和力量，制定出具体切实可行、科学合理的规范;而且可以调动村民参加自治的积极性，自觉自愿地遵守执行，使其成为名符其实的“民约”、“章程”。在以往的实践中，个别地方在制定村规民约时，少数村干部脱离群众，闭门造车，自行制定条文，或者是由上级政府统一提出条文内容，群众只是简单举手通过，把村规民约变成了“官约”，使村规民约徒有其名，流于形式，严重挫伤了群众自治的积极性。实践证明，这种村规民约的效果也是不好的，得不到群众的认同和遵守。要考虑到本村的自然历史状况、风俗习惯、群众的文化素质等方面的因素，从实际出发，有针对性地制定。不能简单照搬照抄政策、法律条文，或完全仿效其他村的做法，也不应一味贪大求全，好大喜功。应切合实际，具体规范，有自己的特点。另外，文字要简洁明了，形式要生动活泼，易记易懂，便于遵守执行。

　　四、村民自治章程和村规民约不得同宪法、法律、法规和国家政策相抵触

　　村民自治章程和村规民约应当符合宪法、法律、法规和国家政策的规定，不得与之相抵触。什么是“抵触”?一般认为以下情况属于抵触：

　　(1)与宪法、法律、法规和国家政策的规定相反;

　　(2)与宪法、法律、法规和国家政策的精神和宗旨相违背;

　　(3)超越了村民自治章程和村规民约的权限范围;

　　(4)规定了不适当的处罚措施。在制定村民自治章程和村规民约时，应注意把握是否有上述情形，以避免抵触。

　　村民自治章程和村规民约不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。人身权是指与人身不可分离的权益，包括生命权、自由权、姓名权、荣誉权等。民主权利是指公民依法享有的各种民主权利和自由，如言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，选举权和被选举权等。财产权利是指公民对合法取得的财产有占有、使用、处分和收益的权利。村民自治章程和村规民约要保护和尊重村民的这些权利，要正确处理个人与个人、个人与集体、集体与国家、本村与邻村之间的相互关系。不能搞“土政策”，限制公民人身自由、民主权利和财产权利，搞一些不合法的处罚措施。如有个别地方的村规民约规定，违反村规民约，要往身上泼粪水、游街、或者可以拆掉违反者的房子等。这些规定明显的同法律相抵触，应当予以废止。

　　村民自治章程和村规民约相比，两者有共同之处，也有不同之点，各有优势和长处，不可互相替代。在村民自治中，两者可以同时存在，相互补充，共同发挥作用。不宜以自治章程代替和取消村规民约，对于一些特定的情况和事项，还是以采取村规民约的形式为好。

　　备注：